近日,，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布了《農(nóng)村宅基地管理暫行辦法(征求意見稿)》(簡稱《征求意見稿》)，自2022年11月28日—12月28日,，向社會公開征求意見,。
《征求意見稿》指出，宅基地是指農(nóng)村村民用于建造住宅及其附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地,，包括住宅,、附屬用房和生活庭院等用地,。宅基地屬于農(nóng)民集體所有，依法依規(guī)無償分配給本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員,、以戶為單位占有使用,。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部明確，制定《征求意見稿》有幾個主要目的,，包括規(guī)范農(nóng)村宅基地管理,、促進(jìn)宅基地節(jié)約集約利用、保護(hù)農(nóng)村村民合法權(quán)益,，以及改善農(nóng)村村民居住條件,、助力鄉(xiāng)村振興等。
“我國農(nóng)村宅基地主要存在一戶多宅,、面積超標(biāo),、違法占用耕地等亂象?！蔽髂辖煌ù髮W(xué)公共管理學(xué)院青年老師,、武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員王向陽向界面新聞介紹，“目前宅基地領(lǐng)域出現(xiàn)的問題,，本質(zhì)上是過去一段時期基層土地管理能力滯后所導(dǎo)致的不合理性土地利用秩序?qū)е?，因此，解決這些亂象,，就需要從管理上來下功夫?！?br style="padding: 0px; margin: 0px;"/>
2014年底,，我國啟動新一輪農(nóng)村土地制度改革。農(nóng)村征地制度改革,、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,、宅基地制度改革三項改革(又稱為“三塊地”改革)在全國33個地區(qū)開始試點。2020年,，“三塊地”改革試點擴(kuò)大到104個縣(區(qū))和3個地級市,。至今，試點仍在進(jìn)行中,。
國家也高度重視農(nóng)村宅基地制度建設(shè)和立法工作,。2019年9月，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室,、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部曾印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》,，2020年6月，中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》,。新土地管理法施行后,，2021年9月1日,，新修訂的土地管理法實施條例也開始施行，對宅基地管理提出更多規(guī)范化要求,。
此前在2022年8月15日,，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在答復(fù)全國政協(xié)委員提案時介紹，近年來,，該部會同有關(guān)部門制發(fā)了一系列政策文件,，從規(guī)劃和計劃指標(biāo)，到農(nóng)民宅基地申請審批和監(jiān)管,，初步形成了完整的管理制度體系,。在此基礎(chǔ)上，該部正在研究起草《農(nóng)村宅基地管理暫行辦法(草案)》,，擬對宅基地合理布局,、申請審批、使用,、流轉(zhuǎn),、退出、監(jiān)督管理等作出規(guī)定,，以進(jìn)一步規(guī)范宅基地管理,，保障農(nóng)民合法權(quán)益。
界面新聞注意到,，本次《征求意見稿》多項條款對宅基地管理領(lǐng)域的一些熱點問題予以回應(yīng),。其中明確，宅基地不得買賣,。農(nóng)村村民新建住宅的,，盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地，從嚴(yán)從緊控制占用耕地,，不得占用永久基本農(nóng)田,。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過本省,、自治區(qū),、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。
《征求意見稿》特別指出,，不得強(qiáng)制農(nóng)村村民搬遷退出宅基地,、集中上樓居住,；農(nóng)村村民對合法取得的宅基地使用權(quán),、利用宅基地建造的住宅及其附屬設(shè)施，可以依法申請不動產(chǎn)登記；禁止借出租名義買賣宅基地,；允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地,。禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進(jìn)城落戶的條件；嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地,，對城鎮(zhèn)居民非法占用宅基地建造的住宅或購買的農(nóng)戶住宅依法不予辦理不動產(chǎn)登記,。
在王向陽看來，此次《征求意見稿》重點是在宅基地使用權(quán)激活方面作出制度安排,，“比如農(nóng)村宅基地到底能不能出租,？能不能抵押？能不能做其他經(jīng)營,？”另一方面,，農(nóng)村大量閑置的宅基地如何處置，也是《征求意見稿》所關(guān)注的重點內(nèi)容,。
《征求意見稿》規(guī)定,，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員可以通過自主經(jīng)營、合作經(jīng)營,、委托經(jīng)營等多種方式,，依法依規(guī)盤活利用合法取得、權(quán)屬清晰的農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅,。各地應(yīng)當(dāng)因地制宜制定閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的扶持政策和監(jiān)管要求,。
王向陽介紹，在幾十年制度實踐中,，我國農(nóng)村宅基地管理經(jīng)歷了由農(nóng)戶擁有所有權(quán)的“私有私用”到村社集體擁有所有權(quán),、農(nóng)戶擁有使用權(quán)的“公有私用”，再到當(dāng)前所有權(quán)歸集體,、資格權(quán)歸成員,、使用權(quán)開放的“三權(quán)分置”制度框架演變歷程。當(dāng)前,，學(xué)界對宅基地制度變遷和基本問題是有基本共識的，但在改革思路上分歧較大,。
一部分學(xué)者認(rèn)為,，在國家層面針對農(nóng)民的指導(dǎo)性基本社會保障尚未建立起來之前，包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地具有強(qiáng)烈的社會保障屬性,，因此不宜將其草率地納入市場交易范疇,；與之相對的另一些學(xué)者則認(rèn)為，隨著城鄉(xiāng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展,，農(nóng)民對宅基地用益物權(quán)的要求不斷加強(qiáng),，在承認(rèn)并堅持生存保障屬性的同時，也要重視并實現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)屬性。直到現(xiàn)在,，是否激活農(nóng)村土地(宅基地)的財產(chǎn)權(quán)益,，仍然是一個重要的爭議點。
對此,，王向陽認(rèn)為,，討論宅基地議題時，應(yīng)該考慮到我國存在明顯的區(qū)域發(fā)展差異這一基本國情,。宅基地改革不能脫離廣大農(nóng)村實際和農(nóng)民訴求而在真空中靠想象運(yùn)行,。“我們廣袤的國土上,，既存在著東部與中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異,，也存在民族與民族之間、社會結(jié)構(gòu)維度上的社會文化差異,?！蓖跸蜿栒f，因此,，強(qiáng)調(diào)社會保障屬性和強(qiáng)調(diào)財產(chǎn)屬性的兩種觀點都有特定所指,，而實行財產(chǎn)權(quán)視角下的宅基地制度改革，“這種方式多適合發(fā)達(dá)地區(qū)的土地,，因為土地財產(chǎn)權(quán)需要建立在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)上,，單靠制度規(guī)定是解決不了中西部農(nóng)村普遍突出的宅基地閑置、面積超標(biāo)等土地利用問題的,?！?br style="padding: 0px; margin: 0px;"/>
王向陽表示，在長三角,、珠三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),，得益于外來資本進(jìn)入，中西部勞動力也來聚攏,，在經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行較好的前提下,，土地才具有較高的價值。而在欠發(fā)達(dá)地區(qū),，制度規(guī)定賦予農(nóng)村宅基地財產(chǎn)權(quán)益的意義則較小,。制度即使規(guī)定宅基地可以抵押、貸款,、流轉(zhuǎn),、入股等等，但實踐中,，由于土地價值低,，該閑置的還是會閑置。
因此，王向陽認(rèn)為,，我國目前推行宅基地制度改革,，應(yīng)該是在財產(chǎn)權(quán)激活農(nóng)村土地的主導(dǎo)思路下，各地根據(jù)實際需要來靈活援引國家既有的政策內(nèi)容,，“相當(dāng)于我們應(yīng)該有一個完備的政策工具箱,，有激活財產(chǎn)權(quán)需求的地區(qū)，依據(jù)國家政策制定地區(qū)制度,；如果沒有這樣的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ),，它就不用政策工具，它可以結(jié)合如人居環(huán)境整治等其他工作來靈活推進(jìn)宅基地問題的有效解決,?！?/div>
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