多位專家就《建設(shè)工程抗震管理條例》作解讀
2021/8/10 10:48:34????來源：司法部官方微信公眾號
? ?7月19日，國務(wù)院總理李克強簽署第744號國務(wù)院令,，公布《建設(shè)工程抗震管理條例》(以下簡稱《條例》)，自2021年 9月1日起施行,。日前，多位相關(guān)專家就《條例》的有關(guān)問題作相應(yīng)解讀。
首都師范大學政法學院副教授 崔俊杰：
以良法促進善治
依法推進建設(shè)工程抗震管理
? ?《建設(shè)工程抗震管理條例》(以下簡稱《條例》)的起草與制定，秉持安全發(fā)展理念,，堅持生命至上，健全體制機制,，完善制度設(shè)計,，強化監(jiān)管職責，壓實各方主體責任,，切實提高建設(shè)工程抗震設(shè)防能力,，依法保障人民生命財產(chǎn)安全,，以良法促進善治,。
一、《條例》完善制度設(shè)計,，著力構(gòu)建建設(shè)工程抗震管理制度體系
? ?注重全面規(guī)范,。《條例》明確新建,、改建,、擴建建設(shè)工程抗震設(shè)防達標要求及措施，規(guī)范已建成建設(shè)工程的抗震鑒定,、加固和維護,，加強農(nóng)村建設(shè)工程的抗震設(shè)防，強化保障措施與監(jiān)督管理,，將建設(shè)工程抗震管理的全過程和各環(huán)節(jié)均納入法治化軌道,。
? ?回應(yīng)實踐需求。《條例》堅持問題導(dǎo)向和目標導(dǎo)向,，立足于建設(shè)工程抗震管理的實踐需要,，通過建立和完善建設(shè)工程抗震調(diào)查制度、抗震設(shè)防專篇制度,、超限高層抗震設(shè)防審批制度,、分類設(shè)防制度、抗震性能鑒定制度,、抗震加固制度,、農(nóng)村建設(shè)工程抗震設(shè)防制度、抗震產(chǎn)業(yè)發(fā)展與新技術(shù)推廣應(yīng)用制度,、抗震設(shè)防數(shù)據(jù)信息共享制度,、抗震企業(yè)及從業(yè)人員信用記錄制度以及法律責任制度等，為建設(shè)工程抗震管理提供了堅實的法治保障,。
? ?構(gòu)建制度體系,。《條例》作為建設(shè)工程抗震管理領(lǐng)域的專門行政法規(guī),，對建筑法,、防震減災(zāi)法所確立的基本法律制度作了進一步的細化，增強了現(xiàn)有制度的可操作性,，完善了相關(guān)制度之間的銜接與協(xié)調(diào),，形成了以法律、行政法規(guī)為基礎(chǔ),，配套性地方性法規(guī),、規(guī)章和相關(guān)技術(shù)標準為補充的建設(shè)工程抗震管理制度體系。
二,、《條例》貫徹“放管服”改革精神,，著力提升政府監(jiān)管效能
? ?《條例》將推進“放管服”改革與發(fā)揮政府監(jiān)管效能相結(jié)合，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)落實簡政放權(quán)改革精神與完善事中事后監(jiān)管機制的關(guān)系,，真正做到放得開,、管得住。建設(shè)工程抗震管理涉及超限高層抗震設(shè)防審批,、減震隔震技術(shù)推廣應(yīng)用,、抗震性能鑒定和加固等多個環(huán)節(jié)，考慮到各環(huán)節(jié)涉及主體及其責任不同,，采取的監(jiān)管手段也需要寬嚴相濟,。比如，《條例》對超限高層建筑工程抗震設(shè)防審批采取從嚴管理模式,，這樣更有利于提高超限高層建筑工程抗震設(shè)計的安全性和可靠性,，確保超限高層建筑工程抗震設(shè)防的質(zhì)量和安全,。
三、《條例》引導(dǎo)多元主體參與,，著力提高社會共治水平
? ?《條例》積極引導(dǎo)各方主體參與建設(shè)工程抗震設(shè)防工作,，充分保障社會公眾在建設(shè)工程抗震管理過程中的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有效化解由于對抗震知識和建設(shè)工程抗震性能不了解,，地震來臨時無法作出科學,、合理應(yīng)對的困境。比如,，《條例》明確了各級政府組織開展建設(shè)工程抗震知識宣傳普及的責任,，旨在提高社會公眾抗震防災(zāi)意識，完善多元主體參與機制,，這不僅有利于提高社會公眾對建設(shè)工程抗震管理制度知悉程度,，還有助于促進相關(guān)法律制度的落實。又如,，《條例》明確了抗震性能公示制度,，通過社會公眾參與相關(guān)制度設(shè)計，不僅有利于提高社會公眾抗震設(shè)防的安全意識,，還進一步強化了社會監(jiān)督,。
北京建筑大學土木學院研究員 曾德民：
完善建設(shè)工程抗震責任體系
推動提升建設(shè)工程抗震能力
? ?《建設(shè)工程抗震管理條例》(以下簡稱《條例》)分別針對新建建設(shè)工程、已建成建設(shè)工程的不同特點,，明確建設(shè),、勘察、設(shè)計,、施工,、監(jiān)理、檢測和建設(shè)工程所有權(quán)人,、抗震鑒定機構(gòu)等各方主體的抗震責任,，強化監(jiān)督管理和責任追究，為進一步推動落實抗震設(shè)防強制性標準,，提升建設(shè)工程抗震能力提供了法律依據(jù),。
一、《條例》以建筑法確立的工程質(zhì)量責任制度框架為基礎(chǔ),，完善了新建建設(shè)工程抗震責任體系
? ?著力強化建設(shè)單位責任。建設(shè)單位作為工程建設(shè)活動的總牽頭單位,，對保障建設(shè)工程抗震能力具有主導(dǎo)作用,。《條例》對建設(shè)單位主要規(guī)定了四個方面的責任：一是對建設(shè)工程勘察,、設(shè)計和施工全過程負責,，應(yīng)當督促勘察,、設(shè)計、施工單位嚴格執(zhí)行抗震設(shè)防強制性標準,。二是應(yīng)當在初步設(shè)計階段申請超限高層建筑工程抗震設(shè)防審批,，未經(jīng)審批即施工的，應(yīng)當承擔相應(yīng)法律責任,。三是學校,、幼兒園、醫(yī)院,、養(yǎng)老機構(gòu)等重要公共建筑的建設(shè)單位應(yīng)當組織有關(guān)單位,，利用信息化手段確保隔震減震工程質(zhì)量可追溯。四是應(yīng)當將建筑設(shè)計使用年限,、結(jié)構(gòu)體系,、抗震設(shè)防烈度等情況記入使用說明書，并交付使用人或者買受人,，保障使用人或者買受人對抗震性能的知情權(quán),。
? ?嚴格落實勘察、設(shè)計,、施工等參建單位責任,。勘察設(shè)計深度不夠,、施工質(zhì)量管理不到位,，是影響抗震性能的重要原因?！稐l例》規(guī)定,，建設(shè)工程設(shè)計文件中應(yīng)當說明抗震設(shè)防烈度、抗震設(shè)防類別以及擬采用的抗震設(shè)防措施,。重大建設(shè)工程,、地震時可能發(fā)生嚴重次生災(zāi)害的建設(shè)工程和地震時使用功能不能中斷或者需要盡快恢復(fù)的建設(shè)工程，應(yīng)當編制抗震設(shè)防專篇,。工程總承包單位,、施工單位和監(jiān)理單位應(yīng)當加強施工質(zhì)量管理，按照抗震設(shè)防強制性標準進行施工,。
? ?完善隔震減震裝置生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè),、工程質(zhì)量檢測機構(gòu)的責任。實踐中,，部分隔震減震裝置質(zhì)量不合格,、出具虛假檢測報告等問題時有發(fā)生?！稐l例》規(guī)定,，生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當確保隔震減震裝置質(zhì)量符合有關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量法律法規(guī)和相關(guān)技術(shù)標準的規(guī)定,，確保隔震減震裝置質(zhì)量信息可追溯。工程質(zhì)量檢測機構(gòu)應(yīng)當對檢測數(shù)據(jù)和檢測報告的真實性,、準確性負責,，出具虛假的檢測數(shù)據(jù)或者檢測報告的，將受到罰款直至吊銷資質(zhì)證書的處罰,。
二,、《條例》圍繞抗震鑒定、加固和維護,，明確了已建成建設(shè)工程抗震責任
? ?明確所有權(quán)人承擔抗震性能鑒定和加固的責任,。近年來，由于抗震鑒定和加固的責任主體不明確,，抗震鑒定加固工作進展較為緩慢,。《條例》規(guī)定,，對符合防震減災(zāi)法第三十九條規(guī)定的建設(shè)工程,，所有權(quán)人應(yīng)當委托具有相應(yīng)技術(shù)條件和技術(shù)能力的機構(gòu)進行抗震性能鑒定。對鑒定結(jié)果判定需要進行加固且具備加固價值的,，所有權(quán)人應(yīng)當進行抗震加固,。
? ?明確從事抗震性能鑒定業(yè)務(wù)機構(gòu)的責任?！稐l例》規(guī)定,，抗震性能鑒定機構(gòu)應(yīng)當嚴格按照抗震設(shè)防強制性標準進行抗震性能鑒定，確保結(jié)果真實,、客觀,、準確。
? ?明確已建成建設(shè)工程的日常維護責任和保護義務(wù),?！稐l例》規(guī)定，建設(shè)工程所有權(quán)人應(yīng)當對建設(shè)工程抗震構(gòu)件,、隔震溝,、隔震縫、隔震減震裝置及隔震標識等進行檢查,、修繕和維護,，及時排查安全隱患，任何單位和個人不得擅自變動,、損壞或者拆除,。
中國建筑科學研究院抗震所鑒定與加固研究中心主任史鐵花：
加強既有建筑抗震管理
為人民群眾生命安全保駕護航
? ?《建設(shè)工程抗震管理條例》(以下簡稱《條例》)明確新建、擴建,、改建建設(shè)工程抗震設(shè)防達標要求及措施,，規(guī)范已建成建設(shè)工程的抗震鑒定、加固和維護,，對既有建筑抗震安全提出了更明確的保障措施,。
一、強調(diào)依法進行既有建筑抗震鑒定
? ?《條例》規(guī)定,，國家實行建設(shè)工程抗震性能鑒定制度,，依法應(yīng)當進行抗震性能鑒定的建設(shè)工程，由所有權(quán)人委托具有相應(yīng)技術(shù)條件和技術(shù)能力的機構(gòu)進行鑒定,。該處的“依法”是指依據(jù)防震減災(zāi)法規(guī)定的重大建設(shè)工程;可能發(fā)生嚴重次生災(zāi)害的建設(shè)工程;具有重大歷史,、科學、藝術(shù)價值或者重要紀念意義的建設(shè)工程;學校,、醫(yī)院等人員密集場所的建設(shè)工程;地震重點監(jiān)視防御區(qū)內(nèi)的建設(shè)工程,。這五類既有建筑的所有權(quán)人應(yīng)當委托相應(yīng)機構(gòu)進行抗震鑒定并依據(jù)鑒定結(jié)論采用有針對性的處理措施。
? ?除前述應(yīng)依法進行抗震鑒定的建筑外,，對于更多的一般既有建筑,，也可依據(jù)抗震設(shè)防強制性國家標準《建筑抗震鑒定標準》GB50023的相關(guān)規(guī)定來確定是否需進行抗震加固。
二,、要求部分重要建筑抗震加固時應(yīng)采用減隔震技術(shù)
? ?《條例》規(guī)定,，位于高烈度設(shè)防地區(qū)、地震重點監(jiān)視防御區(qū)的學校,、幼兒園,、醫(yī)院、養(yǎng)老機構(gòu),、兒童福利機構(gòu),、應(yīng)急指揮中心、應(yīng)急避難場所,、廣播電視等已經(jīng)建成的建筑進行抗震加固時,應(yīng)當經(jīng)充分論證后采用隔震減震等技術(shù),。近年來的震害表明，采用隔震減震技術(shù)的建筑在地震中表現(xiàn)良好,。該條款也體現(xiàn)了國家鼓勵和支持建設(shè)工程抗震技術(shù)的研究,、開發(fā)和應(yīng)用。
三,、明確各方責任主體對既有建筑抗震安全的責任
? ?明確了所有權(quán)人的責任,。《條例》進一步明確所有權(quán)人對既有建筑抗震安全的責任,，包括依法進行抗震鑒定的責任,，根據(jù)抗震鑒定結(jié)論及時采取相應(yīng)措施的責任，對需進行抗震加固的應(yīng)當加固的責任,，對既有建筑的抗震構(gòu)件,、減隔震設(shè)施等進行檢修維護的責任等,。
? ?明確了抗震鑒定機構(gòu)的責任?！稐l例》規(guī)定依法應(yīng)當進行抗震性能鑒定的建設(shè)工程,，由所有權(quán)人委托具有相應(yīng)技術(shù)條件和技術(shù)能力的機構(gòu)進行鑒定。雖然國家沒有對抗震鑒定機構(gòu)設(shè)定統(tǒng)一的資質(zhì),，但鑒定機構(gòu)應(yīng)具備“相應(yīng)的技術(shù)條件和技術(shù)能力”,，還應(yīng)恪守職業(yè)道德，嚴禁徇私舞弊,、弄虛作假,。《條例》同時規(guī)定了相應(yīng)的法律責任,，鑒定機構(gòu)受處罰的,，其責任人員也相應(yīng)受處罰。
? ?明確了抗震加固設(shè)計單位和施工單位的責任,。關(guān)于抗震加固設(shè)計施工,，《條例》規(guī)定，抗震加固應(yīng)當依照《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》等規(guī)定執(zhí)行,，并符合抗震設(shè)防強制性標準要求,。《條例》同時規(guī)定了相應(yīng)的法律責任,。設(shè)計單位受處罰的,，其責任人員也相應(yīng)受處罰。
四,、強化政府的保障扶持及監(jiān)督職責
? ?《條例》明確了政府在既有建筑抗震加固方面的政策支持,。各地相關(guān)部門可以依據(jù)政策采取適用于本地的抗震加固模式?！稐l例》也提出既有建筑的抗震加固可以有多種融資渠道,，除了各級政府的補助資金支持以外，需要多種投資主體及方式參與實施,，發(fā)揮社會共建共治共享作用,。
? ?《條例》規(guī)定了縣級以上人民政府住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門或者其他有關(guān)監(jiān)督管理部門有權(quán)進行監(jiān)督檢查、抽樣檢測,、查封涉嫌違反抗震設(shè)防強制性標準的施工現(xiàn)場等,，并應(yīng)建立建設(shè)工程抗震責任企業(yè)及從業(yè)人員信用記錄制度，將相關(guān)信用記錄納入全國信用信息共享平臺,，提升相關(guān)責任主體對既有建筑抗震安全的重視程度,。
? ?《條例》的頒布，將使既有建筑的抗震鑒定和加固有法可依，抗震性能進一步得到提升,，促進提高城鄉(xiāng)綜合防災(zāi)能力,。
中國建筑科學研究院有限公司研究員 朱立新：
加強農(nóng)村建設(shè)工程抗震管理
補齊建設(shè)工程抗震管理短板
? ?《建設(shè)工程抗震管理條例》(以下簡稱《條例》)的發(fā)布實施，填補了農(nóng)村建設(shè)工程抗震管理的立法空白,，奠定了農(nóng)村建設(shè)工程抗震設(shè)防的制度基礎(chǔ),，有利于全面提升我國農(nóng)村建設(shè)工程抗震設(shè)防能力,。
一,、《條例》對于加強農(nóng)村建設(shè)工程抗震管理具有重要意義
? ?我國是世界上地震災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)的國家之一。自1949年新中國成立至今,，我國發(fā)生了多次破壞性地震,，造成了巨大的人員傷亡和經(jīng)濟損失。這些地震大部分發(fā)生在村鎮(zhèn)地區(qū),，特別是西南,、西北和華北地區(qū)，發(fā)震頻率高,，房屋破壞普遍,，其中村鎮(zhèn)住宅的破壞和倒塌是造成歷次地震人員傷亡的主要原因。東部地區(qū)雖然是地震少發(fā)地區(qū),，但群眾的抗震意識更為薄弱,，多數(shù)村鎮(zhèn)住宅基本不考慮抗震，一旦發(fā)生地震,，即使強度不大,，大批村鎮(zhèn)住宅也會遭受破壞，造成人員傷亡和經(jīng)濟損失,。
? ?“中震大災(zāi),、小震成災(zāi)”是村鎮(zhèn)地區(qū)的震害特點。歷次震害現(xiàn)場調(diào)查表明,，在遭受同等烈度地震作用的條件下,，村鎮(zhèn)建筑的破壞程度和倒塌比例遠高于城市，主要原因是群眾抗震意識不強,，經(jīng)濟條件有限,，以及傳統(tǒng)建造習慣有所不足等?？傮w來說,，地震對我國村鎮(zhèn)地區(qū)的破壞還較為嚴重，如何提高村鎮(zhèn)住宅的抗震能力,，減少人員傷亡和經(jīng)濟損失,，是擺在我們面前的一個嚴峻問題。《條例》的發(fā)布實施,，補齊了農(nóng)村建設(shè)工程抗震管理短板,，有利于全面提升我國農(nóng)村建設(shè)工程抗震設(shè)防能力。
二,、《條例》將實踐經(jīng)驗上升為法規(guī)制度,，不斷提升農(nóng)村建設(shè)工程抗震管理水平
? ?在農(nóng)村房屋災(zāi)后重建中，一些地方政府采用“統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建”“統(tǒng)規(guī)聯(lián)建”“統(tǒng)規(guī)自建”等方式進行建設(shè),，不斷加強管理,、指導(dǎo)和服務(wù)。比如,，免費給農(nóng)民提供由專門的設(shè)計院,、專家設(shè)計的施工圖集，供農(nóng)民建房時選用;幫助農(nóng)民做好房屋建設(shè)選址,，做到“三避讓”,，避開危險地段和不利地段;組織成立質(zhì)量監(jiān)督管理委員會進行安全巡查，確保質(zhì)量安全;加強對農(nóng)村建筑工匠的培訓,，提高工匠的技術(shù)水平等等,。這些措施有效提高了農(nóng)村建設(shè)工程的建筑質(zhì)量。特別是隨著全國農(nóng)村危房改造工作,、農(nóng)村民居地震安全工程等工作的大力推進,，村鎮(zhèn)建設(shè)的總體防災(zāi)水準有所提高。
? ?《條例》將這些行之有效的實踐經(jīng)驗予以提煉,，上升到法規(guī)制度層面,，為加強農(nóng)村建設(shè)工程抗震能力提供了有力的組織保障和制度支撐?！稐l例》第四章對農(nóng)村建設(shè)工程抗震設(shè)防作了專章規(guī)定,，特別是針對農(nóng)村地區(qū)的特殊性，強化了政府和部門責任,，明確各級人民政府和有關(guān)部門應(yīng)當加強對農(nóng)村建設(shè)工程抗震設(shè)防的管理,，這也是《條例》的一大亮點。一是縣級以上人民政府對經(jīng)抗震性能鑒定未達到抗震設(shè)防強制性標準的農(nóng)村村民住宅和鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)工程抗震加固給予必要的政策支持,。實施農(nóng)村危房改造,、移民搬遷、災(zāi)后恢復(fù)重建等,，應(yīng)當保障建設(shè)工程達到抗震設(shè)防強制性標準,。二是縣級以上地方人民政府應(yīng)當編制、發(fā)放適合農(nóng)村的實用抗震技術(shù)圖集,，農(nóng)村村民住宅建設(shè)可以選用抗震技術(shù)圖集,，也可以委托設(shè)計單位進行設(shè)計,，并根據(jù)圖集或者設(shè)計的要求進行施工。三是縣級以上地方人民政府應(yīng)當加強對農(nóng)村村民住宅和鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)工程抗震的指導(dǎo)和服務(wù),，加強技術(shù)培訓,，組織建設(shè)抗震示范住房，推廣應(yīng)用抗震性能好的結(jié)構(gòu)形式及建造方法,。
三,、深入貫徹落實《條例》，確保條例執(zhí)行效果
? ?《條例》出臺后,，各級人民政府和有關(guān)部門應(yīng)當積極按照要求,，做好《條例》貫徹落實工作：一是通過多種形式，向農(nóng)村地區(qū)宣傳普及地震知識,，提高群眾抗震設(shè)防意識;二是在免費提供施工圖集的基礎(chǔ)上,，在農(nóng)村地區(qū)提供、推廣簡便易行,、成本較低的農(nóng)村房屋抗震技術(shù)措施;三是進一步做好農(nóng)村房屋建設(shè)質(zhì)量的指導(dǎo)和服務(wù)工作;四是進一步加大對農(nóng)村房屋抗震設(shè)防的投入和支持力度。
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